혁신모델진단 - 제천시

0. 본 자료의 성격과 활용 방식

본 자료는 지역혁신데이터랩의 지역혁신 사례DB와 공개자료를 활용해 작성한 제천시 1차 진단자료입니다. 최종 정책대안을 단정하는 것이 아니라, 기존 사업과 지역 여건을 사례DB 관점에서 재분류하고 후속 검토가 필요한 과제·보정 지점을 제시하는 데 목적이 있습니다. 공개자료와 사례DB 856건에 기반한 0차 가설이며, 내부 사업·예산, 부서별 KPI, 민간 협력관계, 주민 의견, 단체장 의지의 5개 항목이 반영되면 보정 보고서로 확장됩니다.

본 자료는 8개 지역혁신 주체(기초·광역·공공기관·중간지원·재단·대학·기업·시민조직)가 모두 참조할 수 있는 공유·열람용입니다. 이번 발행은 진단의 핵심인 비교진단표(어디가 비어 있고 무엇으로 메울 수 있나)를 먼저 담은 비교진단 요약판이며, 실행 제안·진단 근거 전체는 정식 진단으로 확장할 때 같은 자리에 덧붙습니다.

0.1 진단결과 요약

제천은 '자산 없는 소도시'가 아니라, 대학·연구·산업 앵커와 관광·한방 자산은 인구감소지역에서 드물게 단단한데, 연구·생산을 판로·매출로 잇는 지역혁신 영업 기능은 아직 비어 있는 도시입니다. 한쪽에는 세명대학교(한의과대학 포함)·제천한방바이오진흥재단·충북테크노파크 한방천연물센터·한방바이오밸리 산업단지로 이어지는 산·학·연 클러스터가 실재하고, 연간 1,100만 명대의 관광 흐름(청풍호·의림지·박달재)과 한방자연치유센터로 대표되는 웰니스 자산이 함께 있습니다. 대학·연구·산업 앵커가 이렇게 갖춰진 것은 대학·연구기관이 없는 다수 인구감소지역과 뚜렷이 구별되는 제천의 강점입니다. 그런데 비어 있는 것은 앵커 자체가 아니라, 연구·생산은 하되 팔지 못하는 지역기업의 판로를 전문 조직이 대행하는 영업 기능, 방문·팬·출향민이라는 관계 자원을 정치 변동과 분리해 오래 쌓을 재원 장치, 그리고 1,100만 방문 흐름을 정주 단일 지표가 아닌 생활인구 유형으로 관리하는 틀입니다. 아울러 원도심 공동화와 27%를 넘는 고령 구조 아래에서 마을·동 단위 생활만족도와 상시 만남 거점, 청년의 지역 잔존을 뒷받침하는 인재 정주 결합도 아직 정형화되지 않았습니다. 근본원인 점검과 비교진단표의 '하지 말 것' 열에 이 진단을 반영했습니다.

핵심 공백 영역: E 산업·일자리·경제기반 (한방바이오·이차전지 클러스터의 연구·생산을 판로·매출로 잇는 지역혁신 영업 기능) · 필요 높음 × 현재 비어 있는 기회주1 · 보조 공백: F 토대·거버넌스·재원(관광팬·출향민→장기 신탁)·B 관계·인구(생활인구 8유형 포트폴리오).

진단결과. 우수참조모델 매칭률 50%. 제천시에 적용 가능한 모델로 선정된 10건 중 5건은 착수가 확인됩니다(진행확인). 진행 미확인 5건(✗)은 관련 활동이 전무하다는 뜻이 아니라, 그 모델이 요구하는 필수기전(작동 조건)을 채운 사업을 공개자료로 확인하지 못했다는 뜻이며(예: 지역혁신 영업법인은 한방바이오 기업군이 실재하나 판로를 전문 조직이 대행하는 영업 기능은 미확인), '미진행'을 단정하지는 않습니다.주2

실행밀도(가중 실행도) 33%.주3 매칭률(50%)과 실행밀도(33%)의 격차는 착수는 넓되 작동은 얕다는 뜻입니다(여러 모델에 발은 들여놓았으나, 모델이 실제로 작동하기 위한 조건(기전)까지 채운 것은 그 3분의 1 수준입니다). 실행밀도가 낮은 모델의 어떤 작동 조건이 비어 있는지는 비교진단표의 ⑥ 판정 기호와 ④ 필수기전 열에서 확인할 수 있습니다.

핵심 메시지. 새 사업을 더 만드는 것이 아니라, 제천이 이미 가진 대학·연구·산업 앵커와 관광·웰니스·한방 자산을, 연구·방문의 힘을 소득·일자리·정주의 힘으로 바꾸는 관점에서 시/군이 직접 메울 영업·생활인구 관리 과제와 광역·중앙에 제안할 앵커 심화·재원 과제로 나누어 재정렬하는 것이 이 진단의 핵심입니다.

실행 제안·진단 근거 전체는 정식 진단으로 확장 시 추가됩니다.

0.2 이미 잘하고 있는 점 (제천시의 강점)

제천은 인구감소지역 가운데 드물게 대학·연구·산업 앵커가 실제로 갖춰진 도시입니다(연결 모델: 대학·연구·산업 앵커 거점, 체류형 체험여행 상설화, 웰니스·돌봄 회복 거점). 첫째, 산·학·연 한방바이오 클러스터. 세명대학교(한의과대학 포함)·제천한방바이오진흥재단·충북테크노파크 한방천연물센터·한방바이오임상지원센터가 왕암동 한방바이오밸리 산업단지(2004년 준공, 왕암동 약 36만 평 규모 [보정필요: 정확 면적])에 집적돼 있어, 약초 1차산업부터 가공·임상·인력양성까지 이어지는 한방산업 생태계를 이룹니다(제천시·충북도 공개자료 2025). 이는 제천이 오래 축적해 온 자산으로, 대학·연구기관이 없는 다수 인구감소 군과 구별되는 강점입니다. 둘째, RISE 대학 앵커. 세명대학교는 2025년 시작된 충북 RISE 체계에서 한방천연물 바이오, 이차전지 기반 에너지신산업, 반도체 등 지역 전략산업 인재양성 프로그램을 운영하며 지역 고교-대학 연계를 추진하는 것으로 공개돼 있습니다(교육부·언론 2025 [보정필요: 프로그램 구성·수]). 셋째, 전국급 관광 흐름. 2024년 제천 방문객은 1,113만 명으로 전년(1,033만) 대비 7.7% 증가했고, 청풍 권역 564만·의림지 권역 267만·박달재 권역 263만으로 사계절 동선을 이룹니다(제천시·언론 2025). 넷째, 웰니스·자연치유 자산. 청풍호·금수산을 배경으로 한 제천한방자연치유센터(2014년 개관, 2023년 리모델링)와 한방바이오엑스포공원·한방명의촌이 침·한방 체험 등 의료·치유 관광 프로그램을 운영해, 세명대 한의학·한방병원과 결합할 수 있는 회복형 자산을 갖추고 있습니다(제천시·한국관광공사 2023~2025). 다섯째, 체류형 관광정책 지향. 제천시는 2025년에도 '자고·먹고·즐기고·쇼핑하는 종합 관광 생태계' 구축과 체류형 관광정책 강화를 표방해, 스팟 소비를 체류로 넓히려는 방향을 이미 정책으로 밝힌 점이 강점입니다(제천시 2025). 여섯째, 재정 대응 기반. 제천시는 인구감소지역으로 지정돼 지방소멸대응기금과 고향사랑기부제를 활용할 수 있으며(재정자립도·연간 배분액 정확 수치는 [보정필요]), '지역사회 함께 인구 감소 위기에 행정력 집중 대응'을 표방하고 있습니다(행안부·언론 2025).

1. 지역혁신 참조모델 비교진단표 (마스터 참조모델 카탈로그(M01~M24) × 제천시, 요약판 6열)

표 읽는 법: 외부 사례를 그대로 도입하자는 표가 아니라, 제천이 이미 하는 것(⑥)·더 검토할 것(⑦)·피해야 할 것(⑧)을 참조모델별로 정리한 비교표입니다. 행은 공백심각도(필요 대비 진행이 더딘 정도) 내림차순으로 정렬했습니다.

범례: [핵심] = 핵심 공백(공백심각도 상위·우선 검토) / ⑥ ◎ 강함 · ○ 있음 · △ 부분·검토 · ✗ 공개자료 미확인.

표 뒤: 전체 24개 모델 도출 근거는 마스터 참조모델 카탈로그를 참조하며, 제외·흡수 사유는 아래 2 해설에 정리했습니다.

2. 표 해설

강점(◎·○). 제천에서 가장 단단한 자리는 대학·연구·산업 앵커(M14, ◎)입니다. 세명대·한방바이오진흥재단·충북TP 한방천연물센터·한방바이오밸리 산단이 한곳에 집적돼 있고 RISE 6개 프로그램이 얹혀, 대학·연구기관 없는 다수 군과 구별되는 앵커가 실재합니다. 관광·미식·웰니스(M02·M03·M04, ○)도 1,100만 방문·약초 한방·자연치유센터라는 검증된 자산 위에서 작동합니다. 다만 이 자산들이 소득·매출·재방문으로 얼마나 누적되는지는 아직 지표로 확인되지 않아 더 채울 여지가 있습니다.

더 할 것(우선). 제천의 핵심 공백은 앵커 자체가 아니라, 갖춘 자산을 소득·일자리·재원으로 바꾸는 전환 장치에 있습니다. 첫째는 연구·생산은 하되 판로·매출을 대행하는 영업 전담 조직(M15)이 진행이 가장 더딘 영역이며, 이는 클러스터가 있어도 매출로 이어지지 않는 제천의 정의적 조건에 직접 닿습니다. 둘째는 관광팬·출향민이라는 관계 자원을 정치 변동과 분리해 장기 신탁으로 묶는 일(M22), 셋째는 1,100만 방문을 8유형으로 분해해 재방문·재참여를 공식 KPI로 삼는 일(M06)입니다. 이어 원도심·초고령 구조의 생활만족도(M09)·상시 만남 거점(M08)과, 청년의 지역 잔존을 뒷받침하는 인재 정주 결합(M16)이 채워야 할 자리입니다.

하지 말 것(경고). 앵커가 있는 제천에서 가장 큰 위험은 연구·생산 지원(R&D·시설)에 자원을 넣고 판로·매출은 개별 기업에 맡겨 두는 관성입니다(C2). 클러스터가 있어도 팔지 못하면 일자리로 이어지지 않습니다. 또 1,100만 관광·생활인구를 정주인구 단독 KPI의 보조지표로 묻어 버리면 이미 가진 힘을 지표에서 잃게 되며(A1), 임기 안 가시 성과로 묶은 대형 시설 신축 편중(A6)은 마을 단위 생활복지 공백을 더 키울 수 있어 경계해야 합니다.

전수 검토 후 제외한 모델과 사유(24개 합집합 회계). 광역 예술제(M01, S=4)·1지역1배움 평생학습망(M05, S=4)은 경관·체험·한방 무형자산이 있으나 전용 운영주체·기전 신호가 약해 경계에서 체류형 상설화(M02)·1차산업 경험상품화(M03) 기조로 흡수했습니다. 고령자산화(M10, S=4)는 초고령 구조에 잠재가 있으나 고령자 소득·전수 주체화 신호가 약해 경계 처리했고(정식 진단에서 재검토), 협동조합 금융·6차(M17, S=4)는 약초 가공 잠재가 있으나 재투자 의무 금융 신호가 약해 M03 기조로 흡수, 거버넌스 토대(M20, S=4)·디지털·AI 거점(M19, S=4)·관광 수용력 관리(M24, S=4)도 신호가 약하거나(총량 초과 신호 미확인) 앵커·관광 기조에 흡수해 경계로 보냈습니다. 오가는 마을(M07, S=3)·학교 앵커(M11, S=3)·농촌 모빌리티(M12, S=3)·의료 전달(M13, S=3)은 시(市) 단위로서 빈집·폐교·과소 노선·무의촌 압력이 군 단위보다 낮고 종합병원·한방병원이 있어 제외했습니다(읍면부 일부 해당은 정식 진단에서 스케일 분해). 재생에너지 자립(M18, S=2)·경계자산 거버넌스(M21, S=0)·젠트리 표준계약(M23, S=2)은 각각 주민조합 적지·경계 상충 대형자산·재생지구 임대료 상승 조짐이 확인되지 않아 정당한 비움으로 제외했습니다.

3. 누가 할 일인가 — 스케일 귀속

산정 근거와 도출

본 요약판의 비교진단표는 마스터 참조모델 카탈로그 24개 전수를 S점수(A 원인적합·P 전제자산·T 유형정합·J 제도결합, 각 0~2, 합 0~8)로 채점해 S≥5 10개를 선별하고 흡수·제외 처리한 결과입니다(채점표 전체와 24모델 합집합 회계는 정식 진단으로 확장 시 첨부).

[주1] 핵심 공백 영역(E 산업·일자리·경제기반 / 지역혁신 영업법인 M15). 공백심각도 = A×(1−w)〔A=S점수, w=⑥ 충족(◎1·○⅔·△⅓·✗0)〕로 산정. 영업법인(M15, A=6)·출향민 신탁(M22, A=6)·생활인구 8유형(M06, A=6)이 모두 ⑥=✗(w=0)로 공백심각도 6.00 동률입니다. 그중 제천의 정의적 조건(대학·연구·산업 앵커는 갖췄으나 연구·생산이 매출·일자리로 전환되지 않음)에 가장 직접 닿는, 판로·매출을 대행하는 영업 기능(M15)을 핵심 공백 #1로 두어 핵심 공백 영역을 E 산업·일자리·경제기반으로 잡았습니다(M22는 F 축, M06은 B 축의 보조 공백). 이어 생활만족도(M09, 5.00)·사회적 연결(M08, 5.00)·지역기업 인재결합(M16, 5×⅔=3.33)·체류형 상설화(M02, 8×⅓=2.67)·웰니스 회복(M04, 7×⅓=2.33)·1차산업 미식(M03, 6×⅓=2.00)·대학·산업 앵커(M14, 8×0=0.00) 순입니다. 도출 단계 F-5. 근거: 세명대·재단·산단이라는 앵커(M14 ◎)는 작동하되(강점), 그 성과를 판로·매출로 잇는 영업 전담 조직은 공개자료로 미확인.

[주2] 매칭률 50%. 매칭률 = 진행확인(⑥ ◎·○·△인 행) ÷ 선정 모델수 × 100. 선정 10개 중 진행확인은 대학·산업 앵커(◎)·1차산업 미식(○)·웰니스 회복(○)·체류형 상설화(○)·지역기업 인재결합(△) 5건, 진행 미확인(✗)은 영업법인·출향민 신탁·생활인구 8유형·생활만족도·사회적 연결 거점 5건 → 5/10 = 50%. 도출 단계 F-5. 판정 사유: ⑥ 기전 판정 앵커(필수기전 3 충족도·기진행 인벤토리)를 공개자료로 대조. ✗는 해당 축의 활동이 전무하다는 뜻이 아니라 그 모델의 필수기전을 채운 사업을 확인하지 못했다는 뜻이다. 실제로 영업법인(M15)은 한방바이오밸리 입주기업군과 재단의 기업 지원은 확인되나, 판로·실적을 전문 조직이 대행하는 영업 전담 기능은 공개자료로 확인되지 않아 ✗로 두었다(기업 지원 부재가 아니라 영업 기전 미충족).

[주3] 실행밀도 33%. 실행밀도 D = Σw ÷ 선정 수(w: ◎1·○⅔·△⅓·✗0). 정수 연산(×3): 대학·산업 앵커 3 + 1차산업 미식 2 + 웰니스 회복 2 + 체류형 상설화 2 + 지역기업 인재결합 1 + 영업법인 0 + 출향민 신탁 0 + 생활인구 8유형 0 + 생활만족도 0 + 사회적 연결 0 = 10 → 10÷(3×10)×100 = 33%. 매칭률(50%)과의 격차는 착수는 넓되 작동(기전 충족)은 얕다는 뜻입니다. 도출 단계 F-5.

[보정필요] 목록. 제천시 총인구(132,643명, 2026.4 행안부 주민등록, 원출처 확인 필요) 및 최근 월별 추이 · 65세 이상 고령화율(27.5% 언론 인용, 원자료 기준시점 확인 필요) · 청년(20~30대) 연간 순유출 규모(약 887~1,000명 언론 인용, 원자료 산정 확인 필요) · 재정자립도·재정자주도 정확 수치 · 제천시 지방소멸대응기금 연간 배분액·집행률 · 고향사랑기부 제천시 연간 모금액 · 한방바이오밸리 입주기업 수·매출·고용 · 세명대 RISE 프로그램별 정원·정주율 · 청풍호·의림지 권역별 방문객 체류일수·재방문율 · 원도심 공실률·마을·동 생활개입 사업 현황.

5종 미반영 한계: 본 요약판은 내부 사업·예산, 부서별 KPI, 민간 협력관계, 주민 의견, 단체장 의지가 미반영된 공개자료 기반 0차 가설입니다.

이 초안은 공개자료 기반 1차 진단입니다. 사업계획·보고자료·공모사업으로 완성하는 일은 지역 내부자료·기존 사업목록·담당부서 의견을 반영해 지역이 직접 수행합니다. 데이터랩은 그 적용을 돕고(적용 지원), 방법론대로 됐는지 검수·완성판정합니다(검수·인증).