지리산권관광개발조합: 세 개 도에 걸친 산을 일곱 시군이 법인 하나로 함께 맡다
대한민국 지리산권 6개 시군(2008년 설립 시 7개)
작성규칙 G4 현행 · 균형관점 보강 2026-10-17
요약
전북 남원시·장수군, 전남 곡성군·구례군, 경남 하동군·산청군·함양군 7개 기초지자체가 2008년 지방자치단체조합을 설립해 지리산권 관광개발을 함께 맡았습니다. 행정안전부가 그해 9월 설립을 승인했고, 이 조합은 기초지자체들이 공동으로 설립한 첫 지방자치단체조합입니다. 협의체나 업무협약이 아니라 지방자치법이 법인으로 인정하는 기구입니다. 곡성군이 2022년에 탈퇴해 지금은 6개 시군으로 구성돼 있습니다.
풀려던 문제
지리산은 3개 도, 7개 시군에 걸쳐 있습니다. 산 하나를 놓고 시군마다 따로 관광을 기획하면 둘레길이 경계에서 끊기고, 같은 자원을 두고 서로 관광객을 빼앗는 구조가 됩니다. 경계에 걸친 자산은 어느 시군도 단독으로 다룰 수 없는데, 협의회로 운영하면 단체장이 바뀔 때마다 원점으로 돌아갑니다.
기존 자산
지리산국립공원과 그 자락에 걸친 7개 시군의 관광 자원, 지방자치법 제176조의 지방자치단체조합 제도(2개 이상 지자체가 규약을 정해 지방의회 의결을 거쳐 승인받아 설립, 조합은 법인).
실행 프로그램
7개 시군이 규약을 정하고 각 지방의회 의결을 거쳐, 2008년 9월 행정안전부가 설립을 승인했습니다. 지리산권 둘레길과 광역 관광개발 사업을 조합이 공동으로 추진합니다. 2017년부터 한국지방행정연구원·한국지방자치학회와 함께 다음 단계를 검토했고, 2021년 6월 남원에서 7개 시군이 모여 지리산권 특별지방자치단체 설치를 추진하기로 했습니다. 2022년 2월에는 곡성군을 제외한 6개 시군 단체장이 행정안전부장관에게 공동건의문을 제출했습니다. 공개된 조합 규약에서 확인된 조항은 제3조(구성 시군)·제4조(사무소를 남원시 관내에 둠)·제10조(의결 정족수)·제14조(경비 분담)·제19조(해산 시 출자 비율에 따른 재산 처분)입니다. **조합원 탈퇴 절차 조항은 찾지 못했습니다.** [보정필요: 탈퇴 절차 조항의 유무 · 제14조 경비 분담의 구체 산식] 2026년 8월 확인: 곡성군이 2022년 조합에서 탈퇴해 지금은 6개 시군(남원시·장수군·구례군·하동군·산청군·함양군)으로 구성돼 있습니다. 곡성군은 장기 발전 계획이 보이지 않는다는 이유를 꼽았습니다(KBS 2024-06-18). 2025년 5월~2026년 5월 조합의 공동 홍보·정기회 관련 보도도 모두 6개 시군으로 전합니다. [보정필요: 공개 규약 제3조가 그에 맞게 바뀌었는지, 어떤 절차로 나갔는지]
알려진 성공요인
영·호남 3개 도 7개 시군이 경계를 넘어 한 조합을 구성했다는 점이 가장 먼저 꼽힙니다. 2015년 국민대통합위원장 간담회에서는 조합이 영·호남 화합과 중복투자 차단의 역할을 해 왔다는 점이 강조됐고, 언론은 관광 분야 첫 지방자치단체조합이자 기초지자체끼리 설립한 첫 조합이라고 전합니다. 2019년 한국관광혁신대상 인프라 부문 우수상 보도는 관광아카데미·연계 관광상품·7품7미·농촌문화관광마을·관광순환로를 성과로 소개했습니다. 조합 측은 시군이 오랜 기간 다져 온 신뢰와 협업 체계를 성공 이유로 꼽고, 영남일보는 한 곳이 알려지면 이웃 시군도 함께 알려지는 구조라고 전했습니다.
숨은 성공요인
조합 운영의 동력은 법인격보다 10개년 국비 계획이었습니다. 7개 시군은 1998년 단체장협의회를 구성해 이듬해 공동 관광진흥기본계획을 수립했고, 문화체육관광부가 2006년 지리산권 광역관광개발계획을 확정하며 조합 설립을 권고하자 2008년 그 계획의 공동사업을 맡을 법인을 설립했습니다. 조합은 2008~2017년 국비를 지원받아 시군별 사업비 합계 2,465억원을 투자하고 27개 사업을 완료했다고 보고했습니다. 규약 제14조는 운영비를 균분하고, 사업비는 사업이 시행되는 시군의 실제 소요액을 기준으로 나누는 것을 원칙으로 규정했습니다. 직원은 시군에서 파견된 공무원이 중심입니다.
성과
2008년부터 18년째 운영되고 있습니다. 그 사이 구성 시군의 단체장이 여러 차례 바뀌었으나 조합은 존속했습니다. 다만 구성 시군은 줄었습니다. 곡성군이 2022년에 탈퇴해 지금은 6개 시군입니다. 2019년 한국관광혁신대상 인프라 부문에서 수상했습니다. [보정필요: 방문객·사업비 등 정량 성과]
어긋난 것과 그 이유
조합은 2023년 회의에서 2017년 계획이 끝나 안정적인 국비 지원이 종료됐고 공모사업과 시군 부담금으로 재원을 마련한다고 보고했습니다. 전북일보는 2026년 예산 15억5,990만원의 57%가 분담금이라고 보도했습니다. 곡성군은 개발 방향이 다르다며 2022년 말 탈퇴했고, 조합은 규약 정리를 특별지방자치단체 신청 때 함께 하겠다고 답했습니다(2023년 10월). 2024년 특별지방자치단체 기본계획 용역진은 5개 시군이 국가 재정 지원 없이 사무와 인력·예산을 이관하기 어렵다는 의견을 냈다고 보고했고, 추진은 2026년 잠정 중단 상태입니다(전북일보). 조합회의에서는 파견 직원이 1년마다 바뀌어 연속성이 없다는 지적도 나왔습니다.
재현 전제조건
구성 시군이 함께 지원받을 다년 국가 계획과 국비가 있고, 그 계획이 확정되기 전에 공동 협의체와 공동 기본계획이 먼저 갖춰져 있을 것. 운영비 균분·사업비 소재 시군 부담처럼 비용 분담 규칙이 규약 조문으로 명시돼 있을 것. 구성 시군에 직원을 파견할 여력이 있을 것. 계획이 끝난 뒤에도 이어 가려면 후속 재원 경로와 탈퇴·재구성 절차가 따로 마련돼 있을 것.
우리 지역에 물을 것
- 공동기구가 의존하는 국비 계획은 언제 끝나며, 그 뒤의 운영비와 사업비 재원을 지금 정해 두었습니까?
- 규약에 운영비·사업비 분담 기준과 함께 구성원 탈퇴·재구성 절차가 조문으로 명시돼 있습니까?
- 파견 직원과 위원이 1년마다 바뀌어도 사업을 이어 갈 전담 인력과 기록이 따로 있습니까?
지역 적용 가능성
인구감소지역 6곳이 현재 운영하는 구조입니다(2008년에는 7곳이 설립했습니다). 경계에 걸친 자산을 보유한 시군이 각 지방의회 의결과 승인권자의 승인을 거쳐 법인격을 갖춘 공동기구를 설립할 수 있음을 보여 줍니다. 다만 이 조합은 문화체육관광부가 2006년 지리산권 광역관광개발계획을 확정하며 설립을 권고한 뒤 7개 시군이 설립한 것입니다. 승인권자는 구성원에 따라 달라집니다. 시·군·구끼리 구성하면 시·도지사이지만, 구성 시군이 둘 이상의 시·도에 걸치면 행정안전부장관입니다(지방자치법 제176조제1항 단서). 이 조합은 전북·전남·경남 3개 도에 걸쳐 있어 행정안전부장관이 승인했습니다.
운영 구조
근거
지방자치법 제176조(지방자치단체조합의 설립) ①②
검증등급(근거 강도): Tier2: . 출처 DB: 행정안전부 설립 승인(2008-09) 보도, 조합 관련 지역언론 보도(2018~2022), 조합 규약 조문(제3·4·10·14·19조, 공개 규약), 운영 지적 보도(KBS 2024-06), 곡성군 탈퇴 보도(KBS.
이 사례가 도움 될 수 있는 지역
이 사례가 다루는 갈래에서 아직 채울 여백이 남은 인구감소지역입니다. 처방이 아니라 ‘메울 만한 빈칸이 있는 곳’을 참고로 보여 드립니다. 각 지역의 1순위 빈틈은 표에서 함께 보실 수 있습니다.
| 지역 | 한 줄 진단 | 우선검토 모델 | 적용 대상 |
매칭률 | 실행밀도 | 세대 | 버전 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 서구 부산 | 부산 서구는 네 개 병원과 의과대학, 부울경 첫 의료관광특구로 산업 앵커를 갖춘 원도심이나, 그 앵커를 기술이전과 일자리로 잇는 상설 거버넌스는 아직 마련되지 않았습니다. |
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9 | 89% | 44% | G5(작성규칙 세대, 현행 G6) | 진단보고서v260910n |
| 군위군 대구 | 군위는 생활인구와 삼국유사 관광, 사과·대추 농업을 갖춘 군이나, 신공항·첨단산단이라는 경계자산을 관할·세수 규약으로 묶는 공동기구는 아직 마련되지 않았습니다. |
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12 | 83% | 44% | G5(작성규칙 세대, 현행 G6) | 진단보고서v260910n |
| 태백시 강원 | 태백은 폐광기금과 눈축제 위에 핵심광물 협력센터를 열고 청정메탄올·지하연구시설까지 끌어온 시이나, 만든 것을 지역 밖에 팔 영업 조직과 연구 앵커를 묶을 상설 거버넌스는 아직 확인되지 않습니다. |
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12 | 75% | 36% | G5(작성규칙 세대, 현행 G6) | 진단보고서v260908u |
| 평창군 강원 | 평창은 올림픽 유산 위에 사계절 관광과 그린바이오 산업 축을 갖추고 보건의료원이 권역 순회 진료를 이어 온 군이나, 고령 1인가구가 생활권에서 상시로 만나는 거점과 그 운영 주체, 오가는 방문객을 유형별로 나눠 재방문을 세는 체계는 아직 확인되지 않습니다. |
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12 | 83% | 58% | G6(작성규칙 세대) | 진단보고서v261002n |
| 홍천군 강원 | 홍천은 군이 2008년 세운 메디칼허브연구소를 바탕으로 항체 산업 특구와 2026년 8월 바이오 특성화대학원까지 갖추고 먹거리 판로를 넓혀 온 군이나, 넓은 면지역 주민이 상시로 만나는 거점의 표준 운영 방식과 고립 지표 평가는 공개자료에서 아직 확인되지 않습니다. |
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12 | 92% | 67% | G6(작성규칙 세대) | 진단보고서v261002n |
| 횡성군 강원 | 횡성은 한우 30년 브랜드에 마을교육공동체와 찾아가는 돌봄을 함께 갖춘 군이나, 폐지 노선을 문 앞까지 잇는 교통과 고령 숙련을 소득으로 바꾸는 설계는 아직 마련되지 않았습니다. |
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12 | 92% | 58% | G5(작성규칙 세대, 현행 G6) | 진단보고서v260908u |
이 사례가 속한 혁신모델 · 작동기전
이 사례를 실증 근거로 삼는 혁신모델과 그 작동기전(필수기전)입니다. ‘이 사례가 왜 작동했나’를 모델의 기전으로 일반화해 보세요.
경계 걸침 대형 자산(매립지·항만·공항·산단)의 관할·세수·이익 배분을 착수 전 산식 규약+법인격 공동기구로 운영한다.
작동기전(필수기전)
- 규약을 각 구성 지자체 의회가 의결(단체장 합의·MOU 아님)
- 법인격 있는 기구(지방자치단체조합 또는 특별지방자치단체 — 협의회·법정 행정기구 아님)
- 되돌리기 비용을 규약에 명시(탈퇴 절차·의결 정족수·분담·배분 산식)
이 사례가 다루는 원인·함정
이 사례를 근거로 쓰는 모델들이 겨냥하는 근본원인·실패패턴입니다(사례 → 모델 → 원인).
본 사례의 자체 작성 요약·해설은
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